今年初，财政部、国家发展改革委、中国人民银行等六部门印发了《政府性融资担保发展管理办法》（以下简称《管理办法》）。为推动政府性融资担保体系高质量发展、规范政府性融资担保机构行为，《管理办法》从坚持定位、聚焦主业、加强能力建设等方面提出新要求。具体而言，《管理办法》强调政府性融资担保机构应当坚持准公共定位，在可持续经营前提下保本微利运行，不以营利为目的。为推动其积极发挥为小微企业、“三农”等普惠领域经营主体融资增信的政策功能作用，《管理办法》遵循一直以来控制业务范围和担保额度的管理方式，除明确重点为单户担保金额1000万元及以下的小微企业和“三农”主体等提供融资担保服务外，还要求“支小支农担保金额占全部担保金额的比例原则上不得低于80%，其中单户担保金额500万元及以下的占比原则上不得低于50%”。在业务开展方面，《管理办法》提出政府性融资担保机构应当切实承担风险防控主体责任，严格控制担保代偿风险，构建全面风险管理体系，加强业务管理信息系统建设和应用，规范保前评估、保后管理、代偿追偿和风险处置等业务开展流程。

  近几年来，随着《关于充分发挥政府性融资担保作用为小微企业和“三农”主体增信的通知》《政府性融资担保、再担保机构行业绩效评价指引》等政策文件相继落地，我国“国家-省-市/县”三级融资担保体系的顶层设计更加完善，政府性担保机构定义内涵、实施名单制管理、加大政策支持力度等方面要求得到进一步明确，国家融资担保基金和农业担保联盟作用更加凸显，全国融担体系建设和运行进入快车道。截至2025年3月末，作为政府性融资担保体系龙头的国家融资担保基金累计合作业务规模超过5.81万亿元，累计惠及经营主体超过500万户次，合作业务规模中支农支小占比达98.96%，平均担保费率降至0.72%，支持的经营主体综合融资成本降至4.65%。但从部分行业数据和记者在采访中了解到的情况看，政府性融资担保业务发展也面临不小的挑战。

  一份于2024年发布的来自东部沿海地区城市县级政府性融资担保机构运营审计报告显示，当地一个县级市的融资担保公司尽管按要求将资本金翻倍，但在审计期限（一年多的时间）内未开展新的担保和代偿业务。这并非偶然现象，据记者采访到的一线从业者和相关地方政府工作人员反映，近年来新开展的政府性融资担保业务量在部分地区明显减少，此类业务在目前的金融生态中存在被边缘化的倾向；另有一份调研显示，目前我国各地农担公司在保余额相较净资产的放大倍数一般不超过5倍，与国际上8-10倍的合理水平有一定差距。上述两方面情况都会在一定程度上影响了相应资金的使用效率。与此同时，2023年数据显示，全国融资担保行业平均代偿率约为1.8%-2.3%,较上两年小幅上升，加之接近1%的运营费用，与担保费率形成明显倒挂；在此基础上，不少地方的政府性融资担保机构缺少专业风控人才和数字技术，近几年又出现了代偿资金到位率不足、拨付周期长、风险处置难度大等问题。这些都给政府性融资担保机构的可持续经营带来不确定性。

  造成上述问题的原因是多方面的。融资担保业务被边缘化的一个主要背景是近些年来金融服务覆盖面的提升和金融业的数字化转型。融资担保的基本功能是通过为借款人增信、为贷款人分险，帮助借贷双方达成融资交易。随着业务开展，借贷双方的信息不对称程度能够有所降低，在银行对客户的了解到达一定程度后，再开展借贷业务就不需要担保服务了，进而呈现“去担保化”现象。而在近些年银行机构深耕普惠、开展数字化转型的背景下，基于业务模式创新和探索、管理质效提升以及信贷业务竞争更加充分，不少“三农”、小微主体不依靠担保已可以实现增信目标；同样重要的是，上述这些因素还拉高了客户对金融服务体验感的要求。而融资担保往往会加重贷款业务流程的复杂度，因此传统融资担保服务需求是有所收窄的。

  除了需求端变化外，部分地方的政府性融资担保本身对自身定位不清、能力建设不足，也造成了一定的发展障碍。融资担保机构的职能之一在于帮贷款方提供风险分担，这意味着需要融资担保的经营主体对于贷款机构而言，可能本身就存在贷款额度和风险管理能力不匹配的问题，因此才需要其他机构助力分担风险。这就需要政府性融资担保机构有相应的经营风险意识和风险管理能力。但实际业务开展中并非如此。实地采访中记者发现，少数政府性融资担保机构仍存在“不能出现风险”的潜在要求，因此在确定服务对象时往往会将当地优质经营主体加入“白名单”并且很少进行名单更新，或者向“三农”、小微主体要求提供反担保，这就违背了融资担保本身的逻辑。更普遍的情况是，银行和担保公司之间以“见贷即保”的方式开展合作，其本意是简化业务流程，但担保公司本身经营能力不强，再加上其并没有根据业务模式调整开展合作渠道优化和风险敞口管理跟进，使得部分担保公司未能切实承担风险防控主体责任，沦为单纯的风险分担工具。

  出于上述原因，政策性融资担保业务发展应因时而变。首先，融资担保公司需要基于市场需求和变化，不断发掘融资担保业务的新支点。目前，不少“三农”、小微领域的贷款有效需求不足问题仍然存在，这意味着担保需求本身一直存在着，担保机构可以定期同金融机构开展交流和调研，探索业务合作的新领域和新模式。在此基础上，相关能力建设必须受到重视，除了要通过优化组织架构、引入风控人才等方式逐步提升自身对业务的风险管理能力外，还要会判断合作机构的风险管理思维和能力，进而对不同银行机构采取不同的合作方式。数字化转型对于担保公司而言同样重要。一方面，只有实现与贷款方的高效衔接，才能够更好地满足借款人对业务效率的要求；另一方面，担保公司自身业务全流程的数字化转型也需要得到关注，此前部分担保公司的保后管理不到位，只有全流程的数字化才能实现各维度数据信息对风控质效的赋能。